Сегодня 20.11.2017

 Телеф.:

 (351) 777-06-26
 (351) 266-62-66

 Адрес:

454091,Челябинск, 
 а/я 13063

E-mail:

 info@svcons.ru

Обновление 28.01.2014


Главная


Форум


Обзоры


Новости


Библиотека


Статьи


Вся связь Челябинска


Сертификаты


Отзывы


Ссылки

Эрзац-закон – 2

Эрзац-закон – 2

Комментарий Центра права СМИ факультета журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова

Что случилось?

Российский парламент окончательно принял законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации». Он был единолично внесен председателем комитета по информационной политике В. Комиссаровым 29 ноября 2010 года, а уже 22 февраля 2011 года его приняли в первом чтении. После того как законопроект столкнулся с волной критики и неприятия со стороны экспертов (см., например, http://medialaw.ru/publications/zip/195/3.htm), его кулуарно подправили и приняли сразу во втором и третьем чтении 3 июня. Большинство положений законопроекта вступают в силу 10 ноября 2011 г. Примерно 90% изменений касаются Закона о СМИ. Многие из нововведений выглядят как прямой ответ на либеральное Постановление Верховного суда РФ, принятое в 2010 году.

Центр права СМИ уже выступал с комментарием к законопроекту в первом чтении, его положения вошли в заключение Общественной палаты РФ, однако мы вынуждены повториться: принятый закон недостоин демократического государства, провозгласившего свободу массовой информации и свободу Интернета.

Изменение регулирования СМИ в Интернете

Закон устанавливает правовое регулирование Интернет-СМИ, отменяя существовавшую неопределённость, связанную с применимостью к таким СМИ статьи 24 («Иные средства массовой информации»). Впрочем, упраздняется и сама статья 24 Закона о СМИ. Взамен вводится новое понятие «сетевое издание» (сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации), которое должно соответствовать критерию периодичности распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). «Отдельный выпуск либо обновление сетевого издания» отныне причислены к видам продукции СМИ, а «предоставление доступа к сетевому изданию» - к формам распространения продукции СМИ.

С одной стороны - и об этом много говорили сторонники нового закона - регистрация сайтов в качестве сетевых изданий формально остаётся добровольной. С другой стороны, без такой регистрации журналисты Интернет-СМИ фактически теряют право заниматься своей профессиональной деятельностью (ст. 8 Закона о СМИ). В указанной статье ясно определено, что «редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации, за исключением случаев освобождения от регистрации, предусмотренных настоящим Законом». Ситуация с Интернет-СМИ к числу случаев освобождения от регистрации, предусмотренных Законом о СМИ (ст. 12), не относится. Вместе с тем каждый такой сайт производится и выпускается организацией, либо гражданином, либо объединением граждан. Следовательно, фактическая редакция (т.е. организация, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющих производство и выпуск средства массовой информации), независимо от ее названия, не вправе заниматься производством и выпуском Интернет-СМИ без его регистрации.

Очевидно, что Роскомнадзор, как регистрирующий и одновременно контролирующий деятельность СМИ государственный орган, будет применять эти положения как инструмент давления на сайты, занимающиеся массово-информационной деятельностью без регистрации, с целью заставить их зарегистрироваться, чтобы впоследствии продолжать оказывать на них давление, но уже при помощи предупреждений о недопустимости злоупотреблений свободой массовой информации.

Тем самым положения о добровольности регистрации Интернет-СМИ, которые содержатся в тексте п.6 Постановления Пленума Верховного суда РФ «О практике применения судами Закона РФ «О средствах массовой информации» (15 июня 2010 г.), теряют свою силу. Вновь становится возможным привлечение лиц, осуществляющих распространение массовой информации через сайты в сети Интернет, к ответственности за изготовление или распространение продукции незарегистрированного средства массовой информации.

Если до внесения поправок лицензия на вещание требовалась только для эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, то отныне она необходима для «распространения» (а не строго вещания!) телеканала или радиоканала в любых средах вещания, в том числе (но не исключительно!) для наземного эфирного вещания, спутникового вещания, кабельного вещания. Таким образом, норма части 3 статьи 31 Закона о СМИ позволит привлекать к ответственности за распространение в Интернете теле- или радиоканала (т.е. программ в соответствии с программой передач и под единым названием, см. ниже) без лицензии. Если речь идет не о канале, а, например, о распространении отдельных программ, то норма части 4 той же статьи Закона о СМИ потребует предварительного заключения договора с редакцией телеканала или радиоканала, чью программу предполагается распространить. Как видим, в последнем случае речь идет о договоре именно с редакцией, то есть с зарегистрированным СМИ.

Эти положения Закона о СМИ также дезавуируют Постановление Пленума Верховного суда – в той его части, где говорится, что получение лицензии на вещание лицом, осуществляющим распространение массовой информации через сайт в сети Интернет, не требуется (п. 6). Одновременно теряют свою силу рекомендации Верховного суда, чтобы к сайтам в сети Интернет не применялись правила распространения рекламы в теле- и радиопрограммах, установленные Федеральным законом «О рекламе».

Получение и продление лицензии на вещание

Лаконичная статья 31 («Лицензия на вещание») нынешнего Закона о СМИ с принятием поправок расширяется на несколько страниц. Знакомство с новыми статьями 31-31.9 и 32.1 позволяет говорить о том, что в Закон о СМИ встраивается самостоятельный закон о телерадиовещании, но без необходимых в таких случаях концепций, масштабных дискуссий, парламентских слушаний и пояснительных записок.

Как сказано выше, закон значительно расширяет сферу лицензируемых услуг. Сегодня лицензия на вещание необходима при эфирном (наземном) теле- либо радиовещании. В ряде случаев она выдаётся по упрощенной процедуре при кабельном (проводном) распространении программ. Идеологией лицензирования в первом случае являлась необходимость распределения в общественных интересах ограниченного радиочастотного спектра, а во втором – обременение общественными задачами владельца технических средств кабельного ТВ или проводного радио, имеющего, как правило, монопольное положение на рынке. Теперь обязанность получать «лицензию на вещание» (универсальную лицензию) распространяется на тех, кто пожелает распространять телеканал или радиоканал путем трансляции в любых средах (наземное эфирное, кабельное, спутниковое вещание). В этих скобках приведены примеры, а не закрытый перечень. Тем самым открывается дверь для введения - по мере разработки соответствующих правительственных правил - обязанности получать лицензию «на вещание» не только для вещания через спутник, но и для IP-вещания, Интернет-вещания и вещания в мобильной среде.

Под вещателем теперь «понимается российское юридическое лицо, осуществляющее формирование телеканала или радиоканала и его распространение в установленном порядке на основании лицензии на телевизионное вещание, радиовещание». Соответственно, вещанием теперь следует называть формирование телеканала, радиоканала и его распространение на основании лицензии.

Вещатель, не являющийся редакцией телеканала или радиоканала, в соответствии с лицензией на вещание вправе осуществлять распространение телеканала или радиоканала на территории Российской Федерации в определенной среде или средах вещания в пределах прав, полученных таким вещателем в установленном порядке от редакции телеканала или радиоканала. Другими словами, трансляцией канала занимается тоже вещатель, но с лицензией ограниченного свойства. Чем он будет отличаться от существующего в ФЗ «О связи» оператора связи, осуществляющего трансляцию телеканалов и (или) радиоканалов, непонятно.

Причем по сложности получения лицензии для вещателей двух видов отличаться особо не будут, и даже если вы хотите распространять программы лишь на одной платформе (в одной среде), например, в кабеле или в Интернете, необходимо заручиться одобрением программной концепции вещания каждого телеканала, радиоканала, его программной направленности, территории распространения и т.п. Правительственного одобрения потребуют и программные изменения или продление действия лицензии. При этом перечень всех лицензионных условий устанавливается не законом, а Правительством Российской Федерации.

Статья 31 (ч. 1) устанавливает, что «телевизионное вещание, радиовещание (далее также - вещание) осуществляются вещателем на основании лицензии на вещание, выданной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (далее - лицензирующий орган). Получение лицензии на вещание не требуется в случае, если распространение телеканала или радиоканала осуществляется в неизменном виде по договору с вещателем, имеющим лицензию на вещание телеканала, радиоканала». Таким образом, определяется, что для прямо не упоминаемой ретрансляции не требуется лицензия, но требуется договор с вещателем, у которого в свою очередь должна быть российская лицензия. Для получения же такой лицензии, соответственно, должно быть свидетельство о регистрации СМИ и устав редакции СМИ (пп. 4 ч. 2 ст. 31.2). Это означает, что все иностранные теле- и радиоканалы теперь должны пройти регистрацию в России и подчиниться контролирующей власти Роскомнадзора.

Вещатель-редакция (то есть не ретранслятор и не оператор связи) получает универсальную лицензию, которая разрешит ему вещать в любых средах без спецразрешения Роскомнадзора, что безусловно освободит не только вещателей, но и госорган от ненужной суеты и позволит ему сосредоточиться на решении важных государственных задач в сфере контроля за СМИ. Правда, остается неясным, как он получит частоты для наземного вещания?

Закон устанавливает, что конкретные частоты для наземного эфирного вещания и спутникового вещания будут распределяться в порядке, устанавливаемом Правительством РФ и предусматривающем проведение торгов (конкурса, аукциона). Правительство также определяет форму, порядок и условия проведения торгов (конкурса, аукциона), порядок взимания единовременной платы за право осуществлять такое вещание, перечень лицензионных требований.

Общественные интересы в лицензировании, которые хоть как-то оправдывались существованием полугосударственной Федеральной конкурсной комиссии (ФКК), предлагается заменить торгами на право осуществления вещателем наземного эфирного вещания с использованием конкретных радиочастот. Вместо того чтобы закрепить в законе место, полномочия и порядок формирования существующей уже 10 лет ФКК, оговорить критерии и прозрачность лицензирования, ситуацию пытаются вернуть в «лихие 1990-е», когда лицензии выдавались чиновниками без какого-либо обязательства учёта мнения экспертов и представителей гражданского общества.

Обязательной частью лицензии становится заявленная при проведении торгов (конкурса, аукциона) программная концепция вещания, что означает, что любое отклонение от обещанного набора программ будет считаться нарушением условий лицензии с вытекающими отсюда последствиями для вещателя. Эта норма подкрепляет положение о неизменности программной направленности теле-, радиоканала (т.е. основных тематических направлений вещания - информационное, музыкальное, спортивное и проч.). Любое изменение именно этих параметров потребует предварительного согласования Роскомнадзора (ст. 31.4). Любая уступка лицензии полностью запрещена.

При соблюдении всех этих условий лицензию можно получить на 10 лет, что, разумеется, делает предсказуемым этот бизнес не столько для вещателей, сколько для государства. Продлить лицензию на новый срок допустимо при условии повторного представления всех необходимых для ее получения документов и, что самое главное, отсутствия на момент продления срока действия лицензии (а не на момент представления заявления о продлении!) неустраненных нарушений лицензионных требований (ст. 31.4).

Несмотря на утверждение пояснительной записки об обратном, по сравнению с действующим порядком вводимый порядок лицензирования не упрощен и не стал более прозрачным. Скорее можно говорить о коррупционности новых норм закона. Вопреки общеевропейским стандартам лицензирующий орган не обязан объяснять критерии определения победителя в конкурсе (хотя, возможно, такие конкурсы и не собираются проводить), также как и предоставлять мотивированный отказ в выдаче лицензии в случае признания заявителя проигравшим.

Санкции к нарушителям предписанного порядка

Статья 31.7 подробно описывает порядок приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования лицензии.

Основным инструментов контроля Роскомнадзора за соблюдением законодательства о телерадиовещании становится предписание. Закон устанавливает сроки направления, исполнения предписаний, последствия их неисполнения в срок. Предписания выносятся в случае несоблюдения любой нормы Закона о СМИ или законодательства о телерадиовещании, а также нарушения лицензионных условий (например, программных обязательств).

В случае невыполнения лицензиатом в установленный срок предписания или в случае грубого нарушения лицензионных требований действие лицензии приостанавливается Роскомнадзором на срок до 3-х месяцев. В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ч. 11 ст. 19), исчерпывающий перечень грубых нарушений устанавливается Правительством в положении о лицензировании телерадиовещания. К ним со всей очевидностью будут отнесены нарушения, наносящие ущерб правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

Лицензия может быть также аннулирована по решению суда. Важным случаем является тот, когда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа ее отзывают у лицензиата, нарушившего ограничения, связанные с учреждением телеканалов, радиоканалов, организаций телерадиовещания иностранными лицами. Лицензию аннулируют по решению суда и при повторном в течение одного года (с момента совершения предыдущего нарушения) грубом нарушении лицензиатом лицензионных требований, а также в случае аннулирования регистрации вещателя как СМИ. Лицензию также аннулируют, если лицензиат не успел устранить в установленный Роскомнадзором срок нарушение, повлекшее за собой приостановление действия лицензии.

Закон о СМИ отныне требует от держателя лицензии осуществления полного контроля за тем, кто (ре-) транслирует сигнал соответствующего вещателя (ст. 31.9). Эти сведения должны оперативно предоставляться вещателем в Роскомнадзор. Схожие нормы внесены и в Федеральный закон «О связи» (ст. 40.1). Закон здесь не оставляет сомнений в серьезности намерений: вещатель получит «предписание» лицензирующего органа, если не сообщит ему обо всех операторах связи, которые распространяют его сигнал. Причем в ответ на предписание лицензиат обязан в письменной форме уведомить лицензирующий орган об устранении им нарушения, повлекшего за собой выдачу предписания, с приложением документов и материалов, подтверждающих устранение нарушения. Возникает следующая почти кафкианская ситуация. Лицензирующий орган пишет: предписываем вам сообщить нам о том, что ваш сигнал распространяет компания Х, ведь вы нам об этом не писали. Лицензиат отвечает: в ответ на предписание сообщаем, что наш сигнал распространяет компания Х.

Правила приостановления и прекращения деятельности вещателей по широкому кругу оснований, установленным в Законе о СМИ, закрепляют правовые условия для серьёзного ограничения свободы вещания. Указанные нормы пренебрегают требованиями Конституции РФ о том, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55). Учитывая, что средства массовой информации являются важнейшей формой осуществления права на свободу выражения мнения и свободу информации, любые законы и нормативные акты о СМИ, которые сказываются либо на способности СМИ осуществлять свое право на свободу выражения мнения, либо на не менее важном праве населения получать массовую информацию, должны соответствовать этим условиям.

Из сказанного не следует, что свобода СМИ не может быть ничем ограничена, но вытекает, что непропорциональное вмешательство в деятельность СМИ либо расплывчатые требования не могут считаться конституционными. Напомним, что статья 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях карает штрафом за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией и за грубое нарушение таких условий. Неужели так малы указанные в ней санкции?

Обязательные каналы

В Закон о СМИ вводится также статья 32.1 («Общероссийские обязательные общедоступные телеканалы, радиоканалы»). Она наделяет Президента РФ несвойственными ему полномочиями по утверждению перечня общероссийских обязательных общедоступных бесплатных для потребителя телеканалов и радиоканалов. Попавший в такой перечень вещатель обязан обеспечить его распространение на территории проживания населения Российской Федерации. Ему выдается универсальная лицензия на вещание. Без торгов, конкурса или аукциона такой вещатель получает право осуществлять на территории России наземное эфирное вещание с использованием радиочастот. Покрытие расходов, понесенных такими вещателями в связи с необходимостью наземного эфирного вещания общероссийских обязательных общедоступных каналов на территориях малочисленных населенных пунктов, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Следует заметить, что полномочия по утверждению списка обязательных каналов Президент РФ взял на себя и без этого закона еще два года назад – своим указом от 24 июня 2009 года № 715 «Об общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах».

В то, как Президент определяет понравившиеся ему программы, закон не вторгается. В связи с этим возникает непростой вопрос, каким образом новые полномочия Президента согласуются с частью IV («Президент Российской Федерации») Конституции РФ? Каким образом они соответствуют его конституционной обязанности принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определять основные направления внутренней политики государства?

Ограничения для иностранцев.

Пояснительная записка к принятому акту гласит: «Законопроект исходит из необходимости установления для распространения "иностранных" телеканалов и радиоканалов такого же порядка, как для отечественных каналов, а именно: такие каналы должны быть зарегистрированы в России в качестве средств массовой информации, соответственно, у них должны появиться понятные редакции, отвечающие за контент (ст. 54 Закона в редакции законопроекта). Наличие регистрации в РФ «иностранных» каналов в качестве СМИ и наличие редакций распространяет на них (в части распространения в России) в полном объеме правила Закона и делает их «не иностранными».

Заметим, что до сих пор статья 54 гласила: «Ограничение приема программ непосредственного телевизионного вещания допускается не иначе как в случаях, предусмотренных межгосударственными договорами, заключенными Российской Федерацией». Это, очевидно, показалось слишком большой свободой, которой некие иностранные силы, видимо, все эти 20 лет существования Закона о СМИ злоупотребляли. Причём, напомним, что требование регистрации теперь будет касаться вещания во всех средах, в том числе в Интернете.

Разумеется, в таком виде извращается смысл статьи 54. Ведь зарегистрировавшись по Закону о СМИ, иностранное СМИ становится российским и подлежит в своей внутренней жизни правилам этого закона. Одно дело, получение для печатных СМИ разрешения федерального органа на распространение их продукции в России. Другое дело – обременение его принятием устава редакции и регистрации СМИ. Свобода распространения зарегистрированных СМИ и так не подлежит ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации (ст. 1). В чем состоят установленные статьей 54 гарантии беспрепятственного доступа к сообщениям и материалам зарубежных средств массовой информации, если разрешительную регистрацию можно не получить или легко лишиться?

Закон прямо устанавливает, что как теле-, так и радиовещателем может быть только российское юридическое лицо. Соответствующим образом изменяется статья 19.1 Закона о СМИ, вводя всевозможные ограничения на радиовещание иностранцами на нашей территории. Только с российской регистрацией и получением лицензии на вещание ему разрешат формировать телеканал, радиоканал и распространять его в любой среде. Выше уже было сказано, что и для ретрансляции сигнала иностранных вещателей на территории России потребуется получить российское свидетельство о регистрации такого вещателя как СМИ, а также принять и представить в Роскомнадзор устав редакции СМИ.

Это – прямое нарушение подписанной министром иностранных дел от имени РФ Европейской конвенции о трансграничном телевидении (в отношении радиовещания такие ограничения вообще неслыханны в Европе).

В целом, новый закон игнорирует оба основных условия свободы телерадиовещания, установленные органами международных организаций, в том числе ООН, ОБСЕ и Советом Европы. Речь идёт о принципе независимости лицензирующего органа от политических и коммерческих интересов, а также об установлении присущей Европе и цивилизованному миру системы общественного и частного вещания.

В связи с этим следует поставить под сомнение ссылку автора закона об учёте им в своей работе «зарубежных правопорядков, например, во Франции». Новый закон почти в каждой своей норме противоречит правопорядку цивилизованных государств и международным обязательствам России.

Опубликовано:

Журнал «Законодательство и практика масс-медиа»

Выпуск 6 (июнь 2011г.)

 

| Главная | Форум | Обзоры | Новости | Библиотека | Статьи | Вся связь Челябинска | Сертификаты | Отзывы | Ссылки |